Prebisch, García Vázquez y Grinspun: antecedentes de la política económica en las vísperas del gobierno de Alfonsín

[Prebisch, García Vázquez and Grinspun: Antecedents of Economic Policy on the Eve of the Alfonsín’s Government]

Ignacio Andrés Rossi

(Universidad Nacional de Luján – Comisión de Investigaciones Científicas)

ignacio.a.rossi@outlook.com

Resumen

Los estudios de economía, historia económica y economía política que abordaron diversas problemáticas de los años de Raúl Alfonsín (1983-1989) pusieron una menor atención en el primer plan económico de Bernardo Grinspun (1983-1985). El trabajo propone revisar algunas definiciones de política económica previas al mismo en las que colaboraron los asesores económicos, como aquellos debates de la misma índole desarrollados en los meses previos a la asunción presidencial de 1983. Así, se consultaron los documentos de la agrupación de partidos políticos La Multipartidaria, la plataforma electoral de la Unión Cívica Radical (UCR) y la prensa periódica de alcance nacional, entre otras fuentes, buscando reconstruir el debate económico en los años previos a 1983. Sostenemos que relevar dichos debates se torna significativo para entender los basamentos previos del primer plan económico de la democracia, y específicamente que varias medidas económicas proyectadas tempranamente se inscribieron en un contexto de difícil perduración dado las inconsistencias más generales de la economía argentina.

Palabras clave: Deuda Externa; Inflación; Prensa; Historia Económica; Democracia

Abstract

The studies of economics, economic history and political economy that addressed various problems of the years of Raúl Alfonsín (1983-1989) paid less attention to the first economic plan of Bernardo Grinspun (1983-1985). The work proposes to review some definitions of economic policy prior to it in which the economic advisers collaborated, such as those debates of the same nature developed in the months prior to the presidential inauguration of 1983. Thus, the documents of the party group were consulted. politicians La Multipartidaria, the electoral platform of the Unión Cívica Radical (UCR) and the national periodical press, among other sources, seeking to reconstruct the economic debate in the years prior to 1983. We maintain that surveying these debates becomes significant to understand the previous foundations of the first economic plan of democracy, and specifically that several economic measures projected early were registered in a context of difficult duration given the more general inconsistencies of the Argentine economy.

Keywords: External Debt; Inflation; Press; Economic History; Democracy

Recibido: 24/03/2023

Evaluación: 06/06/2023

Aceptado: 04/08/2023

Prebisch, García Vázquez y Grinspun: antecedentes de la política económica en las vísperas del gobierno de Alfonsín

1983 se posiciona como un año crucial de la historia argentina, especialmente la segunda mitad del mismo entre octubre y diciembre donde se desarrollaron las tensiones entre la transición política a la democracia con la dictadura saliente (1976-1983) y el electo gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989). En aquel entonces, los debates caldeaban cuestiones como cuál sería la política económica del gobierno, y más precisamente, qué medidas se tomarían ante la desafiante coyuntura local e internacional en la que se asumía. Poner el foco en estas discusiones constituye un espacio fundamental para indagar en las principales controversias que atravesaron al alfonsinismo durante su primer año de gobierno, sobre todo al programa del primer ministro de Economía Bernardo Grinspun (1983-1985). Una de las principales preocupaciones del equipo económico fue la deuda externa, que en aquel entonces alcanzaba los 45.000 millones de dólares, como sus abultados intereses que se tornaban desafiantes ante la insuficiencia del superávit de la balanza comercial. Sin embargo, no menos importante era la inflación de tres dígitos que, en aquel año, cerró en alrededor de 350% o bien el alto déficit fiscal que contando los intereses de la deuda rondó un 15% del PBI. En el mismo sentido, generó preocupaciones la dinámica desregulada del sistema financiero, que funcionaba con altas tasas de intereses relativas, restricción al crédito productivo y un mercado paralelo de alto signo informal con crédito caro (Rapoport, 2020). Por su parte, el contexto internacional tampoco daba indicios positivos para el país, dado que las tasas de interés norteamericanas se encontraban en niveles elevados y la recesión de los países industrializados provocaba una retracción del comercio internacional, de la liquidez y mayores índices de proteccionismo que afectaban a las exportaciones regionales (Schvarzer, 2001).

En este cuadro, el gobierno democrático asumió con un primer plan económico de corte keynesiano que buscó planificar una reactivación de la economía mediante el incentivo a la capacidad instalada, la regeneración del crédito a las pequeñas empresas y los aumentos de salarios. Mientras se esperaba reducir gradualmente el déficit con mejoras en la recaudación tributaria y recortes en gastos de la administración central, se planteó desarrollar un frente de negociación de la deuda externa firme, buscando atar los desembolsos de intereses a las exportaciones y la evolución del PBI. Por otro lado, se trató de negociar con las corporaciones empresarias en materia de control de precios partiendo de la legitimidad de la investidura democrática (Birle, 1997). Finalmente, en poco más de un año el programa del ministro perdió consensos ante el FMI, los acreedores externos, los empresarios locales, un sector del radicalismo y el mismo presidente Alfonsín (Torre, 2021). El fracaso en varios frentes de difícil resolución como el programa con el FMI para renegociar la deuda externa y la estrategia antiinflacionaria nacional lo condujeron a una paralización de la política económica que truncó las principales iniciativas de Grinspun (Rossi,en prensa).

El programa económico de Grinspun recibió una atención menor frente a otros episodios de política económica en los años de Alfonsín. Por ejemplo, el disruptivo Plan Austral cuenta con un caudal mayor de estudios, tanto desde la economía contemporánea y la posterior historia económica como los estudios de sociología económica y economía política heterodoxa (Rossi, 2021). No obstante, en aquellos años, diversas problemáticas de la economía argentina suscitaron interés, como el papel del FMI (Fanelli, Frenkel, Bacha y Rodríguez Mendoza, 1987), los impactos de las políticas desreguladoras que intentó la dictadura como la apertura externa (Frenkel y French-David, 1983) y otros cambios estructurales profundos que afectaron a la economía desde la segunda mitad de los setenta con gran impacto en 1983 como la fuga de capitales, la brecha externa e interna y el comportamiento de los agentes en un contexto de incertidumbre macroeconómica (Damill y Fanelli, 1988). Posteriormente, la literatura enmarcada en la historia económica como en los estudios de economía política destacaron diferentes aspectos del primer plan económico del gobierno democrático, como la subestimación de las autoridades políticas y económicas de los graves problemas heredados y el anacronismo del equipo económico filiado a las antiguas estrategias desarrollistas (Gerchunoff y Llach, 2019, p. 453; Belini y Korol, 2020, p. 251) o bien la combinación de un plan económico ambicioso en la complicada coyuntura heredada y la incomprensión de la magnitud de las transformaciones desarrolladas en la economía durante la última dictadura como el posicionamiento de monopolios concentrados, de una deuda externa en manos de pocos acreedores privados o la dinámica de fuga de capitales, entre otros (Rapoport, 2020, p. 739; Ortiz y Schorr, 2021, p. 137; Brenta, 2022, p. 79). Otros estudios de perspectiva ortodoxa insistieron en que la reactivación intentada por Grinspun era insostenible en las condiciones coyunturales de la economía argentina, especialmente dada la subestimación del problema inflacionario (Cortes Conde, 2005, p. 194; Visintini, 2022, p. 209); mientras que miradas opuestas destacaron el fracaso en el programa de ajuste que el FMI impuso, luego de varias presiones a Grinspun a partir de septiembre de 1984 (Peralta Ramos, 2008, p. 203). Otro punto en este sentido lo constituyó la inflexibilidad de las grandes transferencias al capital concentrado local en concepto de diferentes mecanismos de subsidios y otros beneficios provenientes del BCRA. Estos, como se discutió, desembocaban en el gasto cuasi fiscal que convalidaba el proceso de estatización de la deuda externa tornando inflexible a la baja el déficit fiscal (Forcinito y Tolón Estellares, 2008, p. 33). Los beneficiarios de esta situación, marca esta línea de estudios, fueron grupos concentrados que conformaban un “nuevo poder económico” (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986) y que no habrían sido reconocidos como tales en aquel entonces dado su alta diversificación, escasa representación sectorial, entre otros factores (Pesce, 2006). En definitiva, el fracaso de Grinspun hizo evidente, como señalaron otros trabajos, que la economía argentina se encontraba ante una reestructuración capitalista de gran envergadura, donde las antiguas recetas no surtían los efectos deseados ante las nuevas condiciones de acumulación (Bonnet y Piva, 2019, p.12). [1]

Menos atención recibieron, en el marco del Plan Grinspun, los antecedentes y las controversias de política económica en la antesala de la asunción presidencial. Por eso, en este trabajo, se busca aportar al conocimiento de ese espacio, tratando de captar cuáles fueron los principales puntos, debates, tensiones y controversias que en alguna medida explican el fracaso posterior de la primera gestión económica del alfonsinismo. Así, dividimos el trabajo en dos apartados, donde se busca retomar algunos antecedentes de las convicciones de política económica del alfonsinismo y su equipo económico, especialmente revisando las propuestas de La Multipartidaria [2] y la plataforma electoral del radicalismo. En el segundo, se pone el foco en el análisis de la prensa periódica, principalmente abordando las columnas económicas del diario “Clarín”, y en menor medida “La Nación”, como deteniéndonos en el periodo previo a la asunción presidencial.

Antecedentes de la política económica de la postdictadura: de la UCR al plateo Prebisch

Como sugieren los historiadores Pablo Gerchunoff y Roy Hora (2021) en La moneda en el aire, resulta comprensible que, al inicio de la gestión alfonsinista, el líder radical haya dejado en manos de los economistas tradicionales del partido la gestión económica. Como sostienen estos, aun considerando al veterano Gerchunoff un testigo de primera línea de aquellos años tras haber formado parte del equipo de Sourrouille, el radicalismo fue la mayor parte de la segunda mitad del siglo XX oposición del tradicional Partido Justicialista o peronismo. Esto, supone, habría impedido la necesidad de reformular los postulados de política económica, ralentizado la renovación de los cuadros técnicos y de sus ideas en materia de instrumentación económica. Por tanto, Alfonsín se recostaba sobre los funcionarios que administraron con éxito la economía en los años del presidente Arturo Illia (1963-1966), pero que en los primeros años de la década de los ochenta y en el arco de la transición política a la democracia encontrarían desafíos de otra envergadura a los de los años sesenta. Como destacó también Gerchunoff (2022), la experiencia radical de Illia en los sesenta fue exitosa en emprender la reactivación económica de la mano del consumo interno y la capacidad ociosa, aunque tolerando cierta inflación y ralentización de la inversión. Así, el mismo autor sugirió que, desde la Multipartidaria –donde Grinspun y García Vázquez participaron activamente en la Comisión de Asuntos Económicos como representantes del Movimiento de Renovación y Cambio–, [3] se evidenciaban algunas tangentes del pensamiento económico que recogió el radicalismo en los años ochenta, así como algunas contradicciones en el mismo que proponemos ampliar a continuación.

En aquel entonces, era lógico recostarse en las críticas de la cuestionada dictadura militar dado el descontrol de la inflación, la estrategia represiva y los desequilibrios macroeconómicos que se conjugaban con la crisis financiera internacional, especialmente en factores como el excesivo endeudamiento y la desindustrialización del tejido mercado internista y la reducción del producto a los niveles de 1970. [4] Por lo tanto, en el documento de 1981, el dictamen de asuntos económicos sostuvo que “el gobierno militar ha puesto la economía al servicio de la especulación financiera [con una] visión pre-industrial” [5] que había endeudado sin precedentes, retrocedido en el nivel de vida de los sectores populares y desembocando en una histórica inflación. Así, el conglomerado de partidos rechazó la propuesta de recudir la organización nacional a una economía anticuada de exportación de alimentos y materias primas –combustibles, por ejemplo– ya que este modelo solo podía prosperar generando desempleo y bajos salarios de exportación. Esto, seguramente, se fundaba en que el salario industrial se redujo en promedio un 20% entre 1975-1981 respecto de 1970-1975. [6] No obstante, también se afirmó que “la economía argentina solo puede crecer dentro de un sistema integrado, con una poderosa base industrial, el pleno aprovechamiento de los recursos naturales y energéticos”. [7] Sin embargo, aparecía la contradicción de la explotación de los recursos naturales y energéticos tan cuestionada, como el eventual impulso a una industria que se encontraba en manos de las facciones más diversificadas, principalmente de origen nacional pero también extranjero (Ortiz y Schorr, 2021). De la misma manera que se decía “el mercado interno es la base fundamental de nuestro desarrollo [se sostenía que] la apertura es conveniente solo cuando sirve a la Nación y a su desarrollo intenso e integrado”, [8] por lo cual quedaba en abstracto cuál de los dos modelos era el referente, o bien cómo se conjugarían ambos y en qué sectores.

En el plano de las propuestas, se reclamó la necesidad de recomponer el poder de compra de los salarios con la expansión del mercado interno, aunque paralelamente se declaró la necesidad de impulsar exportaciones industriales y agropecuarias [9] para atacar el desequilibrio de la cuenta corriente. Esta última, se estimaba, en 1981 alcanzó un déficit de alrededor de 3.500 millones con reservas internacionales que rondaban menos de 1.000 millones de dólares luego de asumir compromisos externos. [10] De la misma forma, se sostuvo que “la relación entre el peso y las divisas extranjeras debe ser llevada a un punto que permita alcanzar el equilibrio en la cuenta corriente” [11] aunque sin explicitar cómo se resolvería el conflicto por la distribución del ingreso entre sectores exportadores e importadores. Este punto generó más tensiones cuando se afirmó que la política cambiaria y de comercio exterior debían estimular una “agresiva promoción de las exportaciones [con la consecuente] conquista de nuevos mercados”, [12] sin poner en claro a qué sectores correspondía el estímulo cambiario y a qué nivel se lo fijaría.

En el plano de la estructura financiera, también existieron tensiones. En un principio se rechazó la reforma de 1977 [13] implementada por el gobierno dictatorial, específicamente discutiendo las tasas reales positivas que encarecían el crédito y el contexto de endeudamiento empresario calculado internamente en 15.000 millones de dólares y externamente en 12.000 millones. [14] Por el contrario, se bregaba por poner el sector al servicio de producción, pero entendiendo que se debía “contar con entidades privadas fuertes”, [15] entrando en conflicto con las posteriores iniciativas de intervenir el sistema cerrando sucursales y expropiando intereses declaradas a lo largo de la gestión de Grinspun. No resultaba un punto menor, dado que la enorme extensión de las sucursales y entidades bancarias, como el mercado financiero interempresarial que se buscaría combatir desde 1983 se tornaban un problema para fortalecer a las entidades sin especificar a cuáles de ellas. En este sentido, por ejemplo, se decía que el BCRA debía hacer uso de las tasas de interés para desindexar la economía y reducir la inflación, pero también estimular el desarrollo y el potencial del crecimiento, lo que escondía tensiones en torno a practicar una reactivación a partir del incentivo a la demanda y la capacidad ociosa con una inflación que ya era de tres dígitos y que se heredaría dos años después en casi 400%. Más evidente fueron las contradicciones cuando se afirmó que la inflación “se realimenta en el esquema de indexación, cuyo eje central radica en las elevadas tasas nominales de interés” [16] aunque a la vez se entendió que la misma era mucho más que un fenómeno monetario solo sugiriendo utilizar la política de ingresos y el desarrollo para combatirla. [17]

Por otra parte, sobre el rol del Estado, a la vez que se subrayó que “no puede ser prescindente […] se aseguraba que no debía sustituir indebidamente a la actividad privada”. [18] También, mientras se afirmó que no habría redimensionamiento del sector público sin desarrollo, se dijo que debía producirse una “sustancial reducción y transformación del gasto público”, [19] dejando en evidencia la tensión en torno al déficit fiscal y las posibilidades de utilizar el gasto para traccionar el desarrollo en un contexto donde se calculaba que el endeudamiento del sector había pasado de 5.789 millones de dólares en 1976 a 16.000 millones en 1981. [20] De la misma forma, se entendió que los límites de la acción del Estado en la economía debían fijarse por aquellas actividades que podía emprender el sector privado, y a la vez se sostuvo que el Estado debía manejar los resortes de la economía e intervenir en los mercados considerados distorsionados. [21] También hubo tensiones cuando se marcó que “las actividades económicas se organizarán conforme a la libre iniciativa privada y el funcionamiento de los mercados [que] deberá constituir un instrumento idóneo para la asignación de recursos”, [22] aunque paralelamente se rescató que “en ningún país se ha logrado superar el atraso sin acción del Estado en la promoción de la industrialización y el cambio tecnológico”. [23]

También se vieron algunas contradicciones en torno a la cuestión de la deuda externa, que como se señaló, pasó de 8.000 millones de dólares en 1976 a 30.000 millones en 1981. [24] Ante esta situación se sostuvo que semejante endeudamiento fue consecuencia “del despilfarro y el despojo por la especulación financiera”, [25] aunque paralelamente afirmó que se debía asumir la misma. Como entendieron los economistas multipartidarios, “es posible un manejo severo de nuestros pagos internacionales [aunque] rechazamos la propuesta monetarista de generar excedentes para pagar la deuda”, [26] dejando abierta la incógnita sobre cómo se asumirían, y en qué condiciones, los compromisos. También fueron evidentes las contradicciones y tensiones en el plano programático, es decir, donde se delineaba un plan económico para el próximo gobierno declarando medidas como la recuperación del empleo y los ingresos mínimos, el control de la política financiera y el crédito dirigido a la producción con el saneamiento del sector público y la estricta austeridad que impone el contexto. [27] Más específicamente, se bregó por aumentar los ingresos mínimos y mejorar los servicios no monetarios de la población (salud, educación y vivienda), restaurar el carácter de servicio público del sistema financiero mediante su regulación evitando la concentración del sistema y dirigir el crédito al desarrollo en conjunto con la banca pública. En este sentido, se exhibió la tensión entre revertir el excesivo gasto público y aumentar la presión tributaria para bajar el déficit fiscal, cuestión que se saldaría con “darle cabida al genuino capital de riesgo privado en la producción de bienes y servicios”. [28] Pueden verse las contradicciones en torno al sistema financiero, en alguna medida ya mencionadas, pero también en torno al control del déficit fiscal, lo que abría la posibilidad de darle mayor protagonismo al sector privado.

Respecto al sector externo, volvió en el ámbito programático la cuestión de la tensión distributiva entre un tipo de cambio fijo y un tipo de cambio alto, al asegurar que la relación entre el peso y las divisas extranjeras debía servir para lograr una “efectiva y agresiva promoción de las exportaciones industriales [y] de las economías regionales” [29] controlando las importaciones a las esenciales. Aunque no se mencionó al sector agropecuario, que constituía al menos entre materias primas y manufacturas de origen industrial exportables tres cuartas partes del comercio argentino (Rossi, en prensa), sí apareció en el apartado referente a lograr la “Modernización y la expansión productiva” la ganadería y la pesca. También otras actividades de explotación primaria como el petróleo, el gas y la minería, [30] o bien los eslabones vinculados como la petroquímica y la siderurgia, entre otros, [31] reivindicando sectores consolidados y beneficiados por el poder militar al menos en los eslabones más concentrados ( Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986).

También pueden destacarse otras contradicciones y tensiones de la política económica previa a 1983 en las “Bases para la acción económica del gobierno democrático” del capítulo II de la plataforma electoral del radicalismo. Allí se asumió que la gravedad de la crisis económica que aquejaba al país respondía a un conjunto de factores entre los que se mencionaban la hiperinflación, la caída del salario real, una reducida capacidad instalada (del orden del 50%) y una deuda externa que superaba en varias veces las exportaciones y representaba tres cuartas partes del producto. [32] Como se sostuvo, la economía y la política económica “estarán en primer lugar al servicio de erradicar la pobreza y paliar las necesidades de los sectores más postergados recuperando el salario real mediante el establecimiento de la tutela estatal”. [33] También, se afirmó, se apuntaría a las empresas del mercado interno revirtiendo la política de altas tasas de interés y acceso al crédito, asistiendo paralelamente con un programa de moras y refinanciamientos que iría de la mano del restablecimiento de la capacidad de consumo. Así, la reactivación económica no estaría solventada por una necesidad de inversión, dado que primaría la alta capacidad productiva ociosa.

Sin embargo, aunque no fue tan claro en La Multipartidaria, entró en escena el sector identificado como “el campo”, posicionado como baluarte de la reactivación económica para revertir las políticas regresivas sufridas en los años de dictadura en tanto sector estratégico del comercio exterior. [34] También se dijo sobre el Estado que se dedicaría en este programa a impulsar una política de viviendas y de reactivación de la construcción “mediante la expansión de la actividad privada” para impactar en la ocupación de la demanda con poca incidencia en las importaciones. [35] Por su parte, la inflación, fue considerada el mayor y más desafiante de los problemas y causa última de un liberalismo o acción del Estado que la utilizó como instrumento regresivo contra los sectores asalariados. No obstante, se aclaró que “es un serio error suponer que administrando precios por parte del Estado o apelando al ingreso de capitales extranjeros se podrá resolver esta cuestión”, [36] aunque no se especificaron más instrumentos para combatirla que el poder de la reactivación y la sustracción de recursos de los capitales especulativos. Si, respecto a la moneda nacional, se aseguró que se buscaría adecuar la relación entre la cantidad de dinero y el volumen de la producción nacional, aunque “no se aplicaran instrumentos monetaristas que aumenten o restrinjan desmedidamente la cantidad de dinero”. [37] Sí hubo más claridad en la cuestión tributaria, ya que se consideraba la necesidad de una reforma impositiva para profundizar el gravamen a las rentas personales y la riqueza llevándolas a representar el 50% de la base imponible, y paralelamente reducir el peso sobre las empresas y el sector agropecuario para incentivar la producción. Respecto a la deuda externa, aparecía definida con más claridad un optimismo que aseguraba: “dar cumplimiento a las obligaciones externas contraídas [y, a la vez, refinanciar] los vencimientos conforme a las posibilidades que ofrezcan las exportaciones, teniendo en cuenta la evolución de los precios de intercambio comercial y el acceso a los mercados del exterior.” [38]

Nuevamente la política financiera apareció a la medida de La Multipartidaria, esto es, como un servicio público al servicio de la producción que requerirá de medidas de superintendencia desde el BCRA, estímulo a la inversión productiva y reducción del costo de intermediación financiera con un número saneado de entidades, aunque sin precisar instrumentos específicos para abordar la cuestión. [39]

Por su parte, en aquel contexto previo a la gestión alfonsinista, el economista Prebisch, quien tuvo un rol central en las definiciones de política económica que atravesarían al radicalismo a partir de 1983, reconoció que el capitalismo periférico se encontraba en una crisis sin precedentes. Específicamente, entendía que las teorías monetarias convencionales se tornaban caducas para abordar el contexto económico local, aunque en verdad también afirmó que “la crisis del sistema también es una crisis de las teorías” (Prebisch, 1981, p. 9). Así, sugería que las teorías económicas ortodoxas se tornaban insuficientes en las condiciones de la crisis mundial que afectaba al capitalismo global. [40] Más particularmente, luego de explicar que la espiral inflacionaria provocada por las pujas distributivas entre el capital y el trabajo desembocaban en un freno de la acumulación, aseguró que “ni la ortodoxia keynesiana, que avivaría el fuego de la inflación, ni la ortodoxia neoclásica, que acude al monetarismo para extinguirlo [ya que esta última] aconseja la restricción del crédito para frenar la inflación” (Prebisch, 1981, p. 10), lo que en última instancia provocaba una recesión (vía limitación de fondos para las empresas en un contexto de aumento inercial de las remuneraciones).

Como entendía Prebisch, el monetarismo que bregaba como mecanismo de ajuste en las economías periféricas como la Argentina buscaba quebrar el poder sindical mediante el desempleo y freno a la actividad, a priori ineficiente en tanto el mismo volvería con el ciclo expansivo, de modo que las teorías económicas se encontraban en crisis. En este cuadro, el reconocido economista entendía que la Argentina se encontraba en una crisis estructural definida por la falta de dinámica de la oferta en la reactivación como en la capacidad de absorción de la mano de obra, mientras que cuestiones como el desempleo, la inflación y la deuda eran partes de la dinámica coyuntural que se desprendían de la crisis global del capitalismo desde el centro. Así, para Prebisch, el problema de la falta del excedente económico en la periferia, pero también en un centro que insistía en las mismas políticas que imponía en la periferia, y la falta de posibilidades de regularlo en sentido distributivo, era el principal problema de la economía (Prebisch, 1982, p. 143). Por otra parte, además de cuestionar que el monetarismo, al margen de presentarse con validez científica, tenía un componente en la distribución social en contra de los asalariados, también cuestionó la temprana vigencia de un “aperturismo”, en referencia a las ideas que: “[s]ostienen que [la industrialización local] tiene que ser espontánea, sin protección ni subsidios. Reconocen, sin embargo, los actuales adeptos de este retoño del ‘neoclasicismo’ que los costos de la industrialización periférica son elevados frente a la superioridad técnica y económica de los centros“ (Prebisch, 1982b, p. 11).

Respecto de este último punto, Prebisch criticó la recomendación de reducir los costos de mano de obra para hacer más competitivo el sector, seduciendo a las economías periféricas en practicar de forma paralela un aperturismo financiero que mostró sus efectos negativos en los años inmediatamente anteriores. Por eso, el observador contemporáneo reconocía que: “no hay otro instrumento disponible más que el monetario para atacar la inflación proveniente de este desequilibrio [y que] las consecuencias de su aplicación son desastrosas: los hechos muestran fehacientemente que el costo social es enorme” (Prebisch, 1982b: 164).

Sobre todo, recordaba, en un contexto de inflaciones altas donde las tasas de interés suben orientadas por las políticas monetaristas trasladando la rentabilidad a las actividades financieras. Si para Prebisch el problema de fondo era una dinámica de acumulación subestimada por el consumo en estratos superiores y el insuficiente empleo productivo de los inferiores, no por eso dejaba de referirse a “la hipertrofia del Estado”, que en verdad resultaba de una consecuencia de lo primero, y que a su vez provocaba la alta inflación (Prebisch, 1983a) que se debería enfrentar en 1983. Así, de cara a la asunción del gobierno, Prebisch aseguró que era necesario emprender una renovación ideológica en el marco de crisis del capitalismo que asistía al globo, rechazando las leyes del mercado que suponían la inexistencia de centros y periferias. Es decir, que no reconocían, pese a su importancia en la dinámica económica, las fallas estructurales del capitalismo global (Prebisch, 1983b). Esta visión estructural de un colaborador de primera línea como Prebisch durante el primer año de gobierno radical, se combinó con las concepciones previas del partido, motorizadas por el ministro Bernardo Grinspun.

1983: intersticios de política económica en las vísperas de la asunción del gobierno de Alfonsín

Un mes antes de asumir el gobierno era confirmado como asesor ad honorem Raúl Prebisch. Como narraba la prensa, recién llegado de Santiago de Chile fue recibido por los confirmados ministros Grinspun, Roque Carranza (ministro de Obras Publicas) y García Vázquez. Clarín se inquietó tempranamente por las controversias de la llegada del influyente economista, especulando sobre la eventual influencia que podría tener en el área, pero también recuperando sus sugerencias en torno a la principal preocupación de la época: la deuda externa. [41] Como bregaban desde temprano los funcionarios radicales, los esfuerzos se pondrían en “encarar las negociaciones de gobierno a gobierno”, [42] mientras Prebisch manifestaba sus deseos de servir a la patria. En ese contexto, este último advirtió que la inflación y la reactivación de la economía eran temas de suma importancia, además de la deuda externa. Sobre la primera, entendió que no era un tema menor, y fue allí donde comenzaron a manifestarse las divergencias con Grinspun quien difería del diagnóstico de Prebisch. El último, aseguraba que sus causas se encontraban en factores como la puja distributiva, el desborde monetario, la formación de los precios, el tipo de cambio subvaluado y las expectativas que la retroalimentaban al alza, requiriendo de medidas coordinadas para calmar la economía, lo que traería tensiones posteriores con Grinspun. [43]

Mientras tanto, en La Nación se sostuvo que la presencia de Prebisch era en calidad de embajador itinerante, y que, si bien no se comprometería de forma directa en las negociaciones con el FMI dada su tensa relación con el organismo, asesoraría al equipo económico. [44] Al respecto, el experimentado economista destacó en la prensa que la deuda externa debía tener una resolución política que se negociara caso por caso con los gobiernos de los países acreedores, estando en este punto alineado con las propuestas que desplegaba el ministro de Economía. Además, afirmó que dichas negociaciones debían realizarse en un marco donde “ningún país deudor estará dispuesto a disminuir sus importaciones y frenar aún más el proceso productivo, ya que esta posibilidad causaría mayores trastornos al orden social”. [45] Por su parte, el más prudente García Vázquez intervino en el encuentro con los medios para advertir que “la gente no debe esperar milagros de un día para el otro, dada la actual situación económica que impone un tiempo prudencial para la recuperación”. [46] Sin embargo, cuando arribara una comitiva del FMI destinada a tomar contacto con los funcionarios electos del próximo gobierno, los medios destacaron que el electo Ministro de Economía se negaba a reunirse con los funcionarios internacionales por constituir un “intento de presión por parte de banca acreedora”. [47] Especialmente, se especuló con fuentes anónimas que la negativa de Grinspun partía de que los papeles de trabajo del FMI en torno al stand by argentino se constituían sobre informes elevados por Arnaldo Musthc y Adalbert Krieger Vasena, “no resultando compatible con lo que desea el equipo de Bernardo”. [48] Así, las tensiones en torno a la cuestión de la negociación de los compromisos se desarrollaron desde muy temprano en los meses previos a la asunción del gobierno democrático.

En momentos que se agilizaban los contactos entre el equipo económico democrático y el del ministro saliente Jorge Wehbe (1982-1983), se teorizó en torno al informe Programa económico coyuntural para el periodo diciembre de 1983 a junio de 1984 donde colaboraron radicales, como Luis Coreuera, Bernardo Rudoy, Juan Vendrell Alda, Lucio Reca, Juan Manuel Magliano, Adolfo Saravia y Víctor Poggi, a la sazón parte del equipo económico radical. Según reproducía Clarín, el programa se componía de algunos puntos claves. La política de ingresos, que luego de la pérdida acumulada en dictadura se tornaba principal, planeaba anclar expectativas inflacionarias. Esto se haría fijando la relación entre la tasa de rentabilidad empresarial y los salarios [49] por regiones considerando la respectiva evolución de los mismos buscando evitar disparidades y vinculando su desarrollo sin desbordar el presupuesto nacional, especialmente para el caso de los trabajadores públicos. Este no era un tema menor para el nuevo equipo que asumiría en diciembre de 1983, ya que tempranamente se anunció un aumento real de los salarios que debía ser [50] acompañado de herramientas para morigerar las remarcaciones evitando los controles [51] como la diferenciación de tarifas por ingreso de hogares; [52] aunque se calculaba un atraso relevante de las mismas. [53]

Por otro lado, la anunciada reactivación de la economía se realizaría sobre la base de una política crediticia destinada al aumento de nóminas salariales y al consumo personal estando dirigida a sectores productivos nacionales. Sin dudas, esto implicaba moderar tasas reales de interés (por encima de la inflación) que, como se cuestionaba, dieron ganancias de alrededor del 10% en los años previos (y en aquel entonces rondaban el 15%, pocos puntos encima de la inflación mensual). De forma paralela, se esperaba revertir la escasez de créditos en el sistema financiero formal, que se encontraban en un retroceso de 350 mil millones de pesos a 200 mil millones de pesos entre 1981-1983 y revertir la relación deteriorada entre el producto, los recursos financieros (que se reducían del 30% al 16% entre 1980-1983) y el coeficiente de liquidez (reducido en un 15% para el mismo periodo). [54] Por último, se aseguró que el radicalismo abordaría un “completo censo de deudores bancarios que permita elaborar un mecanismo de saneamiento […] evitando actuar como lo hizo Domingo Cavallo en 1982”. [55] En definitiva, se esperaba que estas iniciativas fueran coincidentes con una reducción del déficit fiscal de 5 %, [56] acompañándose de un aumento de los ingresos tributarios sobre la herencia, las altas rentas y los patrimonios. También coincidente con una relajación tributaria de menores cargas impositivas sobre el trabajo y la producción, como también lo aseveró el secretario de Hacienda Norberto Bertania. [57] Esto, teniendo en cuenta la alta regresividad de la estructura tributaria, que hacia fines de 1983 se asentaba sobre tres sectores en millones de pesos: I.V.A. (11.910.000), Comercio exterior (15.908.000) y Combustibles (10.000.000), frente a la mínima capacidad contributiva de otros más progresivos como Ganancias (3.214.000) e Internos (3.539.000) [58] a los cuales se debería apuntar. [59] También debe considerarse que, posiblemente dada la caída de la actividad y la alta capacidad ociosa en aquel entonces, la recaudación de la Dirección General Impositiva (a la que se le debe restar la recaudación por comercio exterior) percibía ingresos por alrededor del 20% menos que en 1982. [60]

No fueron menores las especulaciones en torno a Vázquez, de quien se dijo que “quienes rodean a García Vázquez dan por sentado que este se propone trazar un programa de encuadramiento y redimensionamiento de las entidades”, [61] que de por sí se encontraban sobrexpandidas en aquel entonces (Rossi, en prensa). Pero, además, se asumió que “es de la idea de trabajar en general, con tasas neutras para el ahorrista, a los efectos de restablecer la confianza y que vuelvan depósitos al sistema […] y no más de 6 a 8 puntos anuales positiva para los créditos”, [62] lo que de entrada se contrarrestaría los planes de Grinspun. De la misma manera, se esperaba que, respecto a la refinanciación de pasivos empresarios, se alargaran las amortizaciones y desindexaran los pagos. No obstante, considerando que “el reordenamiento financiero y la inyección de liquidez para reactivar la economía [necesariamente provocarían] una fuerte expansión monetaria”, [63] debía dirigirse su impacto inflacionaria hacia la inversión. Como declaró un tiempo después el entonces presidente del BCRA, el equipo económico defendía un mercado cambiario único, con tipos efectivos de cambio diferenciados (incentivando exportaciones industriales) que no arrojaran enormes diferencias, aun considerando la posibilidad de habilitar tasas negativas de interés para determinados sectores que poseían grandes subsidios de endeudamiento externo o incluso reducir las entidades financieras, puntos con los que sin embargo Vázquez era cuidadoso [64] al afirmar que “la idea madre es no crear situaciones de violencia”. [65]

De esta manera, en las vísperas de la asunción presidencial, las medidas delineadas por Grinspun priorizaban el incremento del salario real, evitar una devaluación brusca recurriendo a minidevaluaciones diarias, líneas de crédito preferencial para sectores que involucraban la producción de bienes de la canasta de consumo, tasas de interés reguladas con el objetivo de reducir la inflación a futuro –aunque posteriormente se las utilizaría de forma pasiva ante las metas de inflación–, concertación con sectores productivos con posterioridad a las medidas del gobierno, negociación de la deuda externa con los gobiernos de los acreedores, implementación del salario mínimo y control de importaciones imprescindibles y prescindibles. [66] De modo que, como concluía el medio, “la gestión económica radical no se propone, por lo menos en una primera etapa, introducir cambios rotundos”, [67] aun considerando la escasez de definiciones concretas con la que se contaba. Sin embargo, y seguramente dado las tensiones y disparidades en torno a las decisiones económicas como la incertidumbre propia del contexto económico, llegando a la fecha de asunción, Grinspun dio una conferencia de prensa con su equipo moderando su discurso, donde dio marcha atrás con la posibilidad de implementar un impuesto al valor potencial de la tierra, negó una violenta reforma financiera y bregó por un tipo de cambio alto y estable y el combate contra la inflación, lo que llevó a Clarín a afirmar que “quienes sospechaban un tinte izquierdista tendrán que aguardar”. [68]

Así, entre las primeras medidas que el gobierno tomó tempranamente de forma concertada con las autoridades económicas salientes en aquel entonces, se aprobaron el aumento del salario mínimo de 1.200 pesos que dejó un piso de 2.800, reforzándolo con un incremento del 50% de las asignaciones familiares. También fue relevante la sanción de la moratoria amplia que ofrecía quitas del 40% de la indexación a quienes regularizaran sus impuestos (incluida la posibilidad de un plan de pagos a 18 meses), lo que seguramente obedeció a la necesidad de reforzar la recaudación nacional, Por otra parte, también se emprendió una expansión del gasto presupuestario del 67% (según lo fijado en el actualizado hacia fines de 1983 que limitaba a unos 158.000 millones de pesos). [69] Por otra parte, pese a las controversias y la negativa de Campero, el gobierno avanzó en el anuncio, finalmente, de un control de precios imponiendo topes y congelando aquellos que habían aumentado por encima de la inflación previamente. [70] Los sectores industriales, que en aquel entonces tenían como portavoz al presidente de la Unión Industrial Argentina (UIA), Roberto Favelec, si bien mostraron desacuerdo, anunciaron colaborar si se trataba de una medida de corto plazo previa a otras estructurales destinadas a bajar la inflación. [71] Dicho control de precios fue definido por 40 días, dejando afuera a la carne, [72] y abarcando a más de un centenar de productos alimenticios. Por lo demás, se planteó un horizonte inflacionario de reducción semestral (del 35,6% en los primeros seis meses) y aumento salarial (del 41,4% en el mismo periodo), lo que implicaba reducir la primera a niveles menores del 10% mensual. [73] No menos importante fue la medida por la cual Grinspun negoció una prórroga por 90 días para renegociar la deuda externa de ese año, aclarando que no se trataba de una moratoria, sino de un reordenamiento. [74] Especialmente de las empresas nacionales y el Estado con los bancos acreedores (3.500 millones), sector privado (4.500 millones), intereses atrasados (2.100 millones) e intereses de 1984 (5.000 millones) frente a un superávit comercial que arrojó 3.500 millones en 1983. [75] La mayoría de estos atrasos eran con acreedores norteamericanos, como se muestra en la gráfico I, y, en los casos extremos, llegaron a tener casi el 50% de su patrimonio con la Argentina, aun sin contar la relación con otros países como Brasil, México, Venezuela y Chile, que era proporcionalmente similar:

Los compromisos con los bancos acreedores se vieron agravados por el contexto internacional donde las tasas británicas LIBOR (London InterBank Offered Rate), a las que se encontraban ligados los contratos, pasaron de terreno negativo en los años setenta a cifras que rondaban el 10% en los ochenta, multiplicando los intereses pagados por los deudores, por ejemplo, desde el orden de los 10.000 millones de dólares a los 50.000 (Conesa, 1985). Así, mientras se buscaba suspender las negociaciones con el objetivo de revisar la legitimidad de las deudas como de lograr reactivar la economía en búsqueda de mejores condiciones, se enviaron varios proyectos de reforma impositiva al congreso. Mientras tanto, una serie de decretos avanzó en la eliminación del IVA a bienes esenciales de la canasta de consumo y la contrapartida en el aumento de impuestos a los productos suntuarios (en un 40%), a los internos (como cigarrillos) y las bebidas alcohólicas en 2%, a las empresas que cotizaban en bolsa y a las ganancias. También se actualizaron los tributos a los patrimonios netos de las personas físicas y capitales de las empresas. [76] Aunque a lo largo de 1984 estas medidas se tornaron insuficientes frente a las presiones del FMI y los gobiernos acreedores, como ante la dinámica de una inflación de diferente naturaleza a la de los años sesenta, tempranamente se pueden evidenciar las tensiones y contradicciones en las definiciones de política económica que yacían en el equipo del gobierno democrático.

Reflexiones finales

Como pudo verse en la primera parte, se desplegó un repertorio de diferentes cuestiones que abarcaron desde los diferentes sectores económicos hasta medidas puntuales dirigidas a la economía. Por ejemplo, la necesidad de emprender la explotación de los recursos naturales a partir de determinados sectores pareció contradecirse con la lógica que la dictadura impuso a los empresarios mejor beneficiados en aquel entonces, o el requisito de impulsar la inserción industrial externa y cierta apertura que escondía las tensiones frente al rol principal que se le asignaba al mercado interno. No menos importante fue la cuestión del tipo de cambio frente al sector agropecuario y la industria nacional o las indefiniciones en torno al sistema financiero local, del cual se estaban recién observando sus efectos negativos en el crecimiento económico y la acumulación local. De la misma manera, esto pudo comprobarse respecto de las actuaciones dispares del Estado como actor principal de la economía, donde circularon los pronunciamientos en torno a la necesidad de reducir el endeudamiento y achicar el gasto público, pero reteniendo la gestión económica. De alguna manera, estas cuestiones parecen lógicas, ya que estas tensiones no fueron evidentes en los años cincuenta y sesenta, pero sí parecían serlo a partir de la nueva coyuntura económica en la que estaba la economía argentina luego de las sucesivas crisis de estancamiento, financiera e inflacionaria después de la descomposición del tercer gobierno peronista (1973-1975) y de la experiencia de la dictadura. No obstante, sí puede concluirse que la astucia política económica no fue suficiente en los años finales de la dictadura, por lo que varios pronósticos de la bibliografía específica se confirman a la luz de que el radicalismo mostraba varias tensiones e indefiniciones en este aspecto.

Por otro lado, los meses cruciales que transitaron desde la elección de octubre de 1983 hasta la efectiva asunción del equipo económico alfonsinista muestran varias cuestiones interesantes de señalar. Por un lado, pudo notarse que las tensiones entre los principales miembros de la política económica se hicieron presentes tempranamente, tanto entre Grinspun y García Vázquez, como con Raúl Prebisch, de quien se confirmaba su asesoría económica. Algunos puntos contaron con diferencias más o menos evidentes, como los pronunciamientos, de todas maneras, cuidadosos en torno a las causas de la inflación o la reducción del déficit. Sin embargo, otras cuestiones, a pesar de la rudeza más evidente en Grinspun que en García Vázquez, contaron con mayor consenso, como la necesidad de establecer negociaciones de la deuda externa con los países acreedores y sus gobiernos evitando “presiones” del FMI en las decisiones económicas nacionales. Nadie parecía discutir, en el mismo sentido, la necesidad manifiesta de aumentar el salario real, reactivar la economía y apuntalar al sistema financiero orientándolo a la producción, tampoco en torno a la necesidad de ubicar a la estructura tributaria en un terreno progresivo. Hasta el momento, estos anuncios de tinte izquierdista, como fueron tildados por la prensa nacional, y que en gran medida confrontaban pese a sus imprecisiones concretas con la ortodoxia económica que se buscaba combatir –sobre todo en pilares como la reducción del déficit fiscal como principal política, la devaluación del tipo de cambio y la desinflación mediante la astringencia monetaria–, parecieron contar con consenso en el equipo económico. No obstante, posiblemente dada la incertidumbre y la vulnerabilidad de la coyuntura, debieron ser moderados mediante conferencia de prensa por Grinspun, retrocediendo en cuestiones puntuales como los controles de precios, una reforma financiera “violenta” o mayores impuestos disruptivos. Sin embargo, las primeras medidas económicas tomadas en la víspera de la asunción dan cuenta de varios asuntos que posteriormente se hicieron difíciles de sostener y que, más generalmente, condenaron al fracaso al equipo de Grinspun. El control y congelamiento de algunos precios se volvió difícil frente al mayor poder de mercado de varias firmas, pero también ante la imposibilidad de acordar con firmas que formaban parte de varias cámaras empresarias formales e informales. La programada reducción gradual de la inflación, consecuentemente, navegó en la enorme incertidumbre que produjo la suspensión de los pagos de la deuda externa y el posterior proceso por alcanzar un acuerdo, manteniendo la continuación de la dinámica en la fuga de capitales y la emisión monetaria que se originaba en el déficit cuasi fiscal. Especialmente sin poder llevar a cabo la pivoteada reforma financiera y, más generalmente, el reordenamiento del sistema para articularlo con la reactivación de la economía. No menos importante fue la cuestión de las reformas impositivas y financieras, que posteriormente trajeron varias tensiones con los burócratas del BCRA, o bien que naufragaron en el congreso sin acuerdos políticos. Así, las discusiones y las tensiones detectadas en las concepciones económicas de los ochenta, como las medidas pronunciadas en las vísperas de la asunción del gobierno de Alfonsín, dan cuenta del ineludible fracaso del primer programa económico de la democracia.

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