Evaluación en derechos humanos: análisis crítico de las propuestas cualitativas en los sistemas de monitoreo internacional e interamericano

Evaluation in human rights: critical analysis of qualitative proposals in international and interamerican human rights monitoring systems

Fecha de envío: 24 de noviembre de 2020. Fecha de dictamen: 9 de agosto de 2021. Fecha de aceptación: 19 de agosto de 2021.

La Organización de Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos han desarrollado sistemas de indicadores de derechos humanos para monitorear el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados a partir de la ratificación de los pactos y protocolos internacionales. Además de los clásicos indicadores cuantitativos, estos sistemas proponen incorporar “indicadores cualitativos” y “señales de progreso cualitativas”, aunque se observan diferencias en sus formas de construcción y conceptualización. El propósito de este trabajo fue desarrollar un análisis crítico de las propuestas de inclusión de metodologías cualitativas en los sistemas de monitoreo de derechos humanos. Para ello, se llevó a cabo una revisión de los aspectos definitorios de la investigación y evaluación cualitativas, así como de los presupuestos ontológicos, epistemológicos y axiológicos que las vinculan al paradigma interpretativo comprensivo. A partir de ese recorrido, se argumentó que la elaboración de indicadores fijos, estandarizados y construidos a priori se presenta como un contrasentido desde una propuesta de investigación/evaluación cualitativa anclada en el paradigma interpretativo comprensivo. Por el contrario, se destacó la importancia de recuperar la perspectiva de las personas situadas, mediante abordajes inductivos que pongan en tensión los derechos reconocidos en los documentos internacionales con las realidades, percepciones y sentidos que emergen en los contextos socio-históricos concretos en que ellos se materializan. Se concluyó que este tipo de evaluación contribuiría a recuperar en los derechos humanos su potencial político emancipador, al resignificar el protagonismo de las personas como titulares de derechos y situarlas en el centro de los procesos de monitoreo.

The United Nations and the Organization of American States have developed systems of human rights indicators to monitor the states commitments by the ratification of international Covenants and Protocols. In addition to the classic quantitative indicators, these systems proposes to incorporate “qualitative indicators” and “qualitative signs of progress”, although they show certain differences in their construction and conceptualization. The aim of this work was to develop a critical analysis of these proposals of including qualitative methodologies in human rights monitoring systems. To do so, we review the defining aspects of qualitative research and evaluation, as well as the ontological, epistemological and axiological assumptions that link them to the interpretative-comprehensive paradigm. On that basis, we argued that static, standardized and a-priori constructed indicators appear as a contradiction in terms of a qualitative research / evaluation proposal based in the interpretative-comprehensive paradigm. By contrast, we emphasize the importance of recovering local people perspectives, through inductive approaches that tighten the rights recognized in international documents with the realities, perceptions and senses that emerge in the specific socio-historical contexts in which they materialize. We conclude that this type of evaluation would contribute to restore the emancipatory political potential of human rights, by redefining people’s role as subjects of rights and place them at the center of monitoring processes.

Palabras clave: Derechos Humanos; Evaluación; Monitoreo; Políticas públicas; Investigación cualitativa.

Keywords: Human Rights; Evaluation; Monitoring; Public policies; Qualitative research.

Al ratificar los instrumentos internacionales de derechos humanos, los Estados se comprometen a realizar informes periódicos ante los organismos de supervisión internacional sobre las medidas progresivas adoptadas para asegurar el debido respeto de los derechos consagrados en los pactos y protocolos. En la Organización de Naciones Unidas, existen nueve comités de derechos humanos creados en virtud de cada uno de los nueve tratados internacionales de derechos humanos en vigor^[1] (ACNUDH, 2012), mientras que el Sistema Interamericano cuenta con dos órganos de monitoreo regionales: el Grupo de Trabajo para el análisis de los informes nacionales previstos en el Protocolo de San Salvador (GT) y el Mecanismo de Seguimiento de la Convención de Belém do Pará (MESECVI).

Laura Pautassi (2012) señala que los procesos de evaluación y monitoreo de los Estados no representan una mera formalidad en cuanto a los compromisos internacionales, sino que se constituyen en una herramienta de enorme utilidad para el desarrollo de un enfoque de derechos: para realizar diagnósticos de situación, identificar déficits de implementación, establecer agendas pendientes y producir información actualizada que permita a la sociedad controlar las acciones del Estado.

Desde hace algunos años, se registra un amplio consenso acerca de la importancia de contar con sistemas de indicadores de derechos humanos que permitan a los Estados producir información completa y sistematizada orientada a estos fines (ACNUDH, 2012; OEA, 2011 y 2013). Se argumenta que los indicadores operarían como “eslabones” entre los conceptos en la formulación de objetivos/resultados y el nivel empírico de observación/medición, para informar sobre algún componente o atributo de una realidad y elaborar juicios sobre de ella (Sandoval Terán, 2007). En esa línea, Courtis (2010) y Pautassi (2010) sostienen que los indicadores de derechos humanos se derivan del marco normativo internacional de derechos humanos, vigilan su cumplimiento y serían el modo operacionalizado para medir los esfuerzos de los Estados en pos de la realización progresiva de los derechos, al “traducir” sus diferentes dimensiones en variables susceptibles de ser observadas.

Para organizar la información que los Estados deben incluir en sus informes, Paul Hunt (2003) esboza por primera vez un modelo compuesto por tres tipos de indicadores: estructurales, de proceso y de resultado. Este modelo luego fue adoptado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, así como por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En ambos sistemas, se prevé la incorporación de indicadores cuantitativos que permitan recabar información estadística comprobable y comparable, así como estudios de corte cualitativo que complementen la medida estadística y aporten datos sustantivos al proceso de monitoreo. Mediante diversas estrategias, se han hecho esfuerzos por incorporar “indicadores cualitativos” (ACNUDH, 2012) y “señales de progreso cualitativas” (OEA, 2011 y 2013), al reconocer que el proceso de medición de los derechos es mucho más amplio y complejo desde su propia definición y, por tanto, no podría reducirse solo a datos cuantitativos^[2] (Balardini y Royo, 2012; Courtis, 2010; Pautassi, 2010).

Sin embargo, se observan diferentes propuestas en cuanto a las formas de definición y construcción de aquello denominado como “cualitativo” en Naciones Unidas y en el Sistema Interamericano. A los fines de este trabajo, interesa analizar de manera crítica estas diferentes conceptualizaciones en el marco de reflexiones paradigmáticas, epistemológicas, metodológicas y axiológicas con el objeto de aportar a la discusión sobre herramientas de evaluación y monitoreo de derechos humanos.

En 2012, el ACNUDH elabora una “Guía para la medición y la aplicación de indicadores de Derechos Humanos”. En ella se plantea que estos indicadores pueden ser cuantitativos (cuando se expresan en forma de índices, números o porcentajes) o cualitativos (cuando expresan información de manera narrativa o descriptiva). A su vez, se argumenta que pueden estar basados en hechos (objetivos) o en juicios (subjetivos), lo cual configuraría las siguientes categorías:

1. Indicadores cuantitativos objetivos o basados en hechos: son aquellos articulados en forma cuantitativa (como cifras, porcentajes o índices) y basados en información sobre objetos, hechos o acontecimientos que son, en principio, directamente observables y verificables. Entre ellos se incluyen, por ejemplo, la tasa de mortalidad materna o el número de ejecuciones arbitrarias en un país (ACNUDH, 2012).

2. Indicadores cuantitativos subjetivos o basados en juicios: se articulan también en forma cuantitativa, pero se basan en opiniones, percepciones, valoraciones o juicios expresados mediante escalas ordinales o cardinales y construidos generalmente a partir de encuestas. Por ejemplo, el porcentaje de personas que se sienten inseguras caminando a solas por la noche o el estado de libertad de expresión en un país basado en la puntuación media asignada por un grupo de expertes^[3] (ACNUDH, 2012).

3. Indicadores cualitativos objetivos o basados en hechos: se formulan de manera descriptiva y categórica sobre objetos, hechos o acontecimientos directamente observables y verificables. Pueden adoptar un conjunto finito de valores no ordenados (variables binarias sí/no o características demográficas como el sexo) u ordenados (como grados de gravedad de las infracciones: asesinatos, homicidios, agresiones, robos, hurtos, etc.). El ejemplo más comúnmente empleado es el estado de ratificación de un tratado de derechos humanos (ratificado / firmado / ni firmado ni ratificado) (ACNUDH, 2012).

4. Indicadores cualitativos subjetivos o basados en juicios: se articulan de manera descriptiva y no necesariamente categórica y están basados en percepciones, opiniones, valoraciones o juicios. Por ejemplo: valoración descriptiva del grado de independencia e imparcialidad de la justicia (ACNUDH, 2012).

En la mencionada guía, se reconoce que “los derechos humanos guardan relación con aspectos cualitativos de la vida, que en ocasiones no se prestan a ser captados por información estadística. Por ejemplo, en la administración de justicia, la competencia de los jueces puede ser más pertinente que su número” (ACNUDH, 2012: 24). A pesar de ello, desde el ACNUDH se alienta fuertemente a utilizar indicadores cuantitativos y basados en hechos. Se argumenta que su uso añade valor a las evaluaciones de derechos humanos por considerarse más objetivos y aceptables para las personas interesadas, al tiempo que serían verificables y más fáciles de interpretar a lo largo del tiempo o entre distintas poblaciones.

Particularmente, se propone otorgar prioridad a los “indicadores cuantitativos basados en hechos”, seguidos por los “indicadores cualitativos basados en hechos” y, en tercer lugar —y, aclaran, “en cierta medida”— por “indicadores cuantitativos basados en juicios”, que puedan obtenerse mediante encuestas estadísticamente representativas. Finalmente, desaconsejan la utilización de los “indicadores cualitativos basados en “juicios”, bajo el supuesto de que entrañarían sesgos en la generación e interpretación de la información (ACNUDH, 2012).

En cuanto a las fuentes y mecanismos de generación de datos, el ACNUDH (2012) recomienda recurrir a:

* Estadísticas socioeconómicas y administrativas (datos administrativos, encuestas estadísticas, censos).

* Encuestas de percepción y opinión, en las que se utilizan formatos de respuesta predeterminados o cerrados, junto con escalas ordinales o cardinales y aplicables a muestras representativas de personas.

* Juicios de expertes: similares a las encuestas de percepción y opinión en los hogares, con la diferencia de que se recurre a un número limitado de “expertes informades” (por ejemplo, profesionales del campo de la academia, la sociología o la administración).

De este modo, el ACNUDH no solo parte desde una concepción restrictiva de lo considerado como “cualitativo” (vinculado apenas a un modo de expresión de los datos), sino que exceptúa de sus recomendaciones la utilización de técnicas cualitativas. Asimismo, limita las posibilidades de despliegue de este tipo de indicadores al especificar que la información basada en juicios —generada por vía oral o textual— luego debe ser traducida a un formato cuantitativo mediante un proceso de codificación para que los datos puedan contarse y tabularse con mayor facilidad. Esto resulta llamativo, ya que el mismo organismo plantea en su documento que “un indicador no puede ni debe considerarse un sustituto de otras evaluaciones más profundas, cualitativas y judiciales, que seguirán siendo los pilares de la vigilancia de los derechos humanos.” (ACNUD, 2012: III-IV).

Señales de progreso cualitativas en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos

Entre 2011 y 2013, la Asamblea General de la OEA aprobó sistemas de indicadores de progreso para medir la implementación del Protocolo de San Salvador y de la Convención de Belem do Pará. En dichos instrumentos se retoma, además de los clásicos indicadores cuantitativos, la noción de “señales de progreso cualitativas” propuesta por Earl, Carden y Smutylo (2002) en su método del Mapeo de Alcances^[4].

Las señales de progreso cualitativas, por definición, se caracterizan porque no parten de una categoría preestablecida ni de una escala de medición ya dada (estadística), sino que buscan captar la comprensión de la situación que efectúan les actores sociales, así como el significado que le otorgan a los fenómenos evaluados, lo cual resultaría clave para poder interpretar los hechos (Earl et al., 2002; OEA, 2011 y 2013). Estas señales de progreso permitirían reflejar —desde la perspectiva de las personas involucradas— la progresión en los cambios hasta el alcance deseado para realizar un seguimiento de los logros que contribuyen a obtenerlo, así como una proyección de lo que aún queda por lograr (Earl et al., 2002; OEA, 2011).

En la Guía práctica para la aplicación del sistema de indicadores de progreso para la implementación de la Convención de Belém do Pará, Pautassi y Gherardi (2015) afirman que lo central de las señales de progreso cualitativas radica en la posibilidad de incluir la interpretación de les titulares de derechos reconocides en los pactos y convenciones. Esto, a decir de Pautassi (2013), permitiría ampliar su participación en este proceso mediante la incorporación de una nueva forma de garantía de la participación ciudadana.

Sin embargo, al analizar la formulación de las señales de progreso en los sistemas de indicadores del Protocolo de San Salvador y de la Convención de Belem do Pará, se observaron algunas analogías con las diferentes categorías de indicadores definidas en la Guía del ACNUDH. Particularmente, las señales de progreso se expresaban en términos de:

(a) “Número de organizaciones/instituciones…”; “porcentaje anual en avance de la cobertura de servicios de atención para mujeres”. En paralelo a la Guía del ACNUDH, esta formulación en términos de números y porcentajes remitiría a “indicadores cuantitativos objetivos o basados en hechos”.

(b) “Estudios de satisfacción a través de encuestas”, “grados de satisfacción”, “encuestas de percepción”, “número de mujeres satisfechas”. Este tipo de señales de progreso encuentran un paralelismo con los “indicadores cuantitativos subjetivos o basados en juicios” de la Guía del ACNUDH, los cuales se expresan a través de escalas construidas a partir de encuestas.

(c) Existencia de planes, políticas, mecanismos de participación, redes de apoyo, herramientas, etc. Por su carácter dicotómico (“existencia/no existencia”) podrían enmarcarse en los “indicadores cualitativos objetivos o basados en hechos” propuestos por el ACNUDH.

(d) “Características, cobertura y periodicidad de campañas, medios, etc.”; “publicidad y difusión de informes, información pública, etc.”; “características/funcionamiento de organizaciones/instituciones”. Para la construcción de estos datos, en la Guía de Belem do Pará se sugiere recurrir como fuentes de información a páginas web disponibles, Boletín Oficial y publicaciones oficiales. En estos casos, se trataría de indicadores que se articulan de manera descriptiva y no necesariamente categórica (de manera similar al cuarto tipo de indicador definido por el ACNUDH) pero, a diferencia de este, no se recurriría a “datos subjetivos o basados en juicios” sino a “datos objetivos o basados en hechos”, por tratarse de datos contenidos en información oficial.

Aquí cabría reflexionar acerca de los límites difusos entre aquello considerado como un “hecho” o un “juicio”, o acerca de los modos en que esta formulación de las señales de progreso permitiría incluir la interpretación de las personas involucradas, pero antes consideramos oportuno enmarcar estas discusiones en términos paradigmáticos y metodológicos.

Dada la diversidad de formas de concebir “lo cualitativo” en los referidos sistemas de monitoreo de derechos humanos, resulta preciso recuperar aquello considerado como definitorio de las metodologías cualitativas en investigación y en evaluación, de acuerdo a numeroses autores de estos campos.

Vasilachis (2006) plantea que la investigación cualitativa no constituye un enfoque monolítico de investigación, sino que se trata de un vocablo comprensivo que refiere a diferentes enfoques y orientaciones. No obstante, diverses autores consideran que es posible identificar un conjunto de características y particularidades comunes tanto a la investigación cualitativa (Creswell, 2014; Marshal y Rossman, 1999; Mason, 1996; Maxwell, 2004; Vasilachis, 2006 y 2009) como a la evaluación cualitativa (de Souza Minayo, Ramos de Souza, Constantino y dos Santos, 2008; Nirenberg, Brawerman y Ruiz, 2000; Picado Mesén, 2002; Sanz, 2011), entre las que se incluyen:

* Su interés por los significados, sentidos y perspectivas de las personas (Creswell, 2014; de Souza Minayo et al., 2008; Marshal y Rossman, 1999; Maxwell, 2004, Vasilachis, 2006 y 2009), por las formas en que el mundo social es interpretado, comprendido, experimentado y producido (Mason, 1996) desde sus experiencias (Marshal y Rossman, 1999) y marcos de referencia (Picado Mesén, 2002).

* Una priorización de la comprensión (Mason, 1996; Maxwell, 2004; Nirenberg et al., 2000; Vasilachis, 2006 y 2009) de la complejidad, los detalles, contextos y procesos. La investigación/evaluación cualitativa se preocupa por una comprensión interpretativa de la acción social (de Souza Minayo et al., 2008) y de los significados que le otorgan les participantes (Creswell, 2014; Sanz, 2011).

* El desarrollo de la investigación se lleva a cabo en el contexto social (Creswell, 2014; de Souza Minayo et al., 2008; Sanz, 2011) o la vida cotidiana (Marshal y Rossman, 1999) de las personas. Se centra en la práctica real y situada (Vasilachis, 2006 y 2009) y prioriza una observación naturalista, en entornos no controlados (Picado Mesén, 2002).

* Privilegia una estrategia inductiva (Creswell, 2014; Maxwell, 2004; Nirenberg et al., 2000; Sanz, 2011; Vasilachis, 2006 y 2009) y hermenéutica (Maxwell, 2004).

* El diseño de investigación es flexible y emergente (Creswell, 2014; Mason, 1996; Maxwell, 2004; Picado Mesén, 2002; Sanz, 2011) y sensible al contexto social en que se produce (Mason, 1996; Vasilachis, 2006 y 2009).

* La investigación se concibe como un proceso interactivo entre les investigadores y les participantes (Marshall y Rossman, 1999; Vasilachis, 2006 y 2009).

* La investigación/evaluación cualitativa no busca verificar hipótesis a partir de categorías teóricas rígidas preestablecidas sino desarrollar conceptos a partir de los datos (Sanz, 2011). Su intención, entonces, es descubrir lo nuevo y desarrollar teorías fundamentadas empíricamente (Sanz, 2011; Vasilachis, 2006 y 2009).

* Es multimetódica (Sanz, 2011; Vasilachis 2006 y 2009). Emplea instrumentos no estructurados (Picado Mesén, 2002) y técnicas de producción de datos no numéricos, como entrevistas, observaciones o grupos focales (Sanz, 2011), mediante los que se prioriza el lenguaje verbal (Nirenberg et al., 2000).

Ahora bien, Guba y Lincoln (1994) sostienen que las cuestiones de método son secundarias a las de los paradigmas, entendidos como “los marcos teórico-metodológicos utilizados por el investigador para interpretar los fenómenos sociales en el contexto de una determinada sociedad” (Vasilachis, 1992: 7). En esta clave, se plantea que el conocimiento científico resulta inescindible de los presupuestos y fundamentos desde los cuales se produce y existe consenso en considerar que lo que otorga unidad a los métodos cualitativos es su enraizamiento en el paradigma interpretativo (Marshal y Rossman, 1999; Mason, 1996; Vasilachis, 2006 y 2009) o interpretativo-comprensivo (Picado Mesén, 2002).

Marta Picado Mesén (2002: 54) plantea que “lo que hace que una evaluación sea cualitativa, naturalista o interpretativa, no lo es el uso de técnicas etnográficas o cualitativas, sino sus supuestos ontológicos (naturaleza de la realidad) y epistemológicos (naturaleza del conocimiento)”. A estas dimensiones, Creswell (1998) agrega los presupuestos metodológicos vinculados a la investigación y axiológicos referidos al rol de los valores en este proceso.

A nivel ontológico, el paradigma interpretativo enfatiza el carácter complejo, dinámico y construido de la realidad social (Picado Mesén, 2002; Sanz, 2011; Vasilachis, 2009). En este sentido, no propone la existencia de una realidad única y objetiva, sino de múltiples realidades y de múltiples versiones de una misma realidad, construidas a partir de los diferentes significados atribuidos por las personas que forman parte de una situación. De este modo, se aleja de la distinción propuesta por el ACNUDH entre “hechos” y “juicios” o entre el carácter “objetivo” y “subjetivo” de los datos: si la realidad no es única, objetiva e inmutable sino construida socialmente, los “hechos” se construirían a partir de “juicios” y el carácter “objetivo” de los datos dependería de la “subjetividad” de quien los recopiló y del contexto socio-histórico y cultural en que se construyeron.

A nivel epistemológico, se considera que los conocimientos son también heterogéneos y construidos en virtud de la diversidad de perspectivas y significados atribuidos por les actores sociales (de Souza Minayo et al., 2008; Picado Mesén, 2002; Sanz, 2011), entre quienes se encuentran tanto les investigadores como les participantes de la investigación. Así, quienes investigan se convertirían en herramientas de búsqueda y construcción de información (Picado Mesén, 2002; Sanz, 2011) mediante una interacción dinámica y continua con la realidad y con las personas involucradas.

Estos supuestos ontológicos y epistemológicos se traducen metodológicamente —como ya referimos— en una estrategia inductiva, interpretativa, multimetódica y reflexiva, que desarrolla categorías a partir de les informantes, priorizando las particularidades antes que las generalizaciones, mediante métodos de análisis y explicación flexibles y sensibles al contexto social (Vasilachis, 2006 y 2009).

Finalmente, en términos axiológicos, el paradigma interpretativo reconoce la influencia de los valores de les investigadores/evaluadores en estos procesos (Picado Mesén, 2002; Vasilachis, 2009) y alienta a poner de manifiesto las opciones éticas, políticas e ideológicas subyacentes a su proceso de investigación. Con ello, se niega el carácter neutral o aséptico del conocimiento y se plantea que el hecho de optar por determinado tipo de investigación/evaluación representa en sí mismo un acto político.

A partir de lo reseñado hasta aquí, se comprende que no podría pensarse “lo cualitativo” solo como un dato o como una estrategia de construcción de datos, sino que implica una opción paradigmática orientada a partir de determinados supuestos ontológicos, epistemológicos, axiológicos y metodológicos.

En esta clave, cuando desde la Guía del ACNUDH se considera a los indicadores cuantitativos como “más objetivos, aceptables y verificables”, se estaría hablando desde un orden de sentido vinculado a la ontología y epistemología del positivismo.

Desde el paradigma positivista —a diferencia del paradigma interpretativo—, se trabaja desde una concepción de la realidad estable, tangible y única, en que el conocimiento se descubre a partir de la verificabilidad o refutabilidad de las teorías y en que les investigadores deben mantener una relación de distancia con las personas investigadas para evitar sesgos y garantizar la objetividad (Picado Mesén, 2002). A nivel metodológico, prioriza la observación exterior de los fenómenos sociales, la búsqueda de explicaciones causales (con predominio del pensamiento hipotético deductivo) y la utilización de procedimientos estadísticos estandarizados y datos numéricos que se suponen objetivos y generalizables (Nirenberg et al., 2000; Vasilachis, 2006).

Vasilachis (2013) plantea que este orden de sentido del positivismo impone limitaciones, constreñimientos, presupuestos del régimen de verdad y de evidencia con el que el conocimiento de las ciencias sociales se pretende subsumir al de las ciencias naturales. Sin embargo —continua la autora— es preciso reconocer que este tipo de conocimiento científico es tan solo una entre las diversas formas posibles de producción de conocimiento (Vasilachis, 2009). Por ello, alienta a revisar los presupuestos referidos a lo que se entiende por conocimiento científico y a emprender una reflexión epistemológica que permita liberarse de los dogmatismos que postulan la existencia de una sola forma legítima de conocer —estableciendo lo que “es” o “debe ser” el conocimiento científico— y posibilite, por el contrario, reflexionar sobre lo que “está siendo”, sobre las dificultades, dudas y limitaciones con las que se encuentra quien intenta conocer y sobre los esfuerzos que realiza para superarlas (Vasilachis, 2006).

“A mí lo que me interesa no es la felicidad de todos los hombres, sino la de cada uno de ellos”

Llegados a este punto, es preciso reconocer que el campo de los derechos humanos no se presenta como un espacio monolítico o como punto de llegada de ciertos acuerdos cristalizados, sino como un terreno problemático, pleno de disputas y posiciones enfrentadas. Arcidiácono y Gamallo (2012: 68) plantean que desde las aproximaciones críticas del derecho “se conciben a los derechos como prácticas discursivas atravesadas por ambigüedades y contradicciones, que se encuentran en permanente redefinición y carentes de neutralidad al producir y reproducir distintos tipos de conflictos y luchas por la distribución de poder”. Así, al igual que en el plano metodológico, el campo de los derechos humanos también se encuentra atravesado por un debate que enfrenta distintos paradigmas.

Manuel Gándara Carballido (2019) sostiene que el discurso más difundido y consolidado por parte del derecho internacional se asienta en la concepción liberal moderna, que rige la actuación de la mayor parte de las instituciones, instrumentos y mecanismos de protección. Las principales críticas a este marco hegemónico de comprensión señalan que se articula en un discurso eminentemente legalista y formal que supone la existencia de derechos abstractos, eternos e inmutables, al tiempo que desconoce las condiciones materiales de vida de las personas situadas en contextos socio-históricos concretos (de Sousa Santos, 1997; Gándara Carballido, 2019).

En la misma línea, Bonet de Viola (2018) argumenta que el discurso clásico de los derechos humanos proyecta ciertos rasgos de los sectores dominantes sobre el conjunto de la humanidad y configura un modelo de comprensión e intervención que otorga centralidad a un sujeto masculino, adulto, blanco, propietario y capaz. Edgardo Lander (2004: 169) plantea que “habría que preguntarse por esta especie de sujeto fantasmagórico, abstracto, universal, que es una especie de no sujeto porque carece de corporeidad, de contexto, de ubicación y que es el sujeto abstracto del conocimiento científico”. Con esta línea argumental, se sostiene que el énfasis que la concepción liberal otorga al discurso jurídico-formal ha priorizado la producción de un saber absoluto y objetivo que se interesa por conocer la realidad en cuanto a su adecuación a las normativas jurídicas mediante una lógica de comprobación hipotético-deductiva que resultaría afín al orden de sentido del positivismo.

Como contracara, el pensamiento crítico en derechos humanos propone considerarlos como productos de un proceso dinámico, inacabado y en incesante construcción, por lo que solo pueden ser comprendidos contextualmente (Herrera Flores, 2005). De este modo, el desafío radicaría en confrontar la ficción normativa de los derechos humanos con las formaciones sociales históricamente determinadas (Arcidiácono y Gamallo, 2012). A partir de ello, se enfatiza en la importancia de recuperar la perspectiva de las personas situadas, para salirse de la lógica de comprobación de los saberes hegemónicos y posibilitar la emergencia de nuevas voces y sentidos (Gándara Carballido, 2019).

Sin embargo, esto no implica en modo alguno rechazar o descalificar el monitoreo de los derechos reconocidos en las normativas existentes. Por el contrario, autores como Gándara Carballido (2019) insisten en la importancia de sostener la narrativa de los derechos humanos y las garantías jurídicas adquiridas, en el marco de una estrategia contextualizada que permita reapropiarse de ellos de manera crítica. Particularmente, expresa:

“Esta necesidad de un análisis complejo no niega que un elemento clave en esta lucha es no permitir que se pierda lo construido, saber reconocer las potencialidades de las conquistas históricas hasta ahora logradas; así, es necesario saber apropiarse en función de las diversas luchas, las garantías jurídicas ya conseguidas, las posibilidades que ofrecen los instrumentos jurídicos y los mecanismos de protección existentes”. (Gándara Carballido, 2019: 112)

En el presente trabajo, sostenemos que una evaluación cualitativa en derechos humanos anclada en el paradigma interpretativo comprensivo podría contribuir a ese proceso, al articular simultáneamente los derechos reconocidos en los documentos internacionales con las perspectivas que las personas situadas tienen en relación a ellos.

Como se mencionó, los sistemas de monitoreo internacional e interamericano acuerdan en la importancia de complementar las medidas estadísticas con estudios de corte cualitativo que contemplen la complejidad de las evaluaciones en derechos humanos (ACNUDH, 2012; OEA, 2011 y 2013). No obstante, se evidenció que los indicadores y señales de progreso “cualitativas” diseñadas desde estos organismos asumen el formato de indicadores fijos, estandarizados y construidos a priori por expertes e investigadores. Esto motivó la realización de un repaso por las características definitorias de la investigación y evaluación cualitativas, que puso de manifiesto su enraizamiento en el paradigma interpretativo-comprensivo, así como la necesidad de desarrollar propuestas de evaluación en derechos humanos que no se limiten a adjetivar como “cualitativos” indicadores construidos desde la misma lógica de indagación hipotético-deductiva que los indicadores cuantitativos. A partir de ello, emerge el desafío de diseñar propuestas de evaluación que reconozcan lo establecido en los documentos internacionales pero que, al mismo tiempo, eviten una aproximación al campo en términos de comprobación o verificación.

En su clásico libro Evaluar para la transformación, Nirenberg et al. (2000: 105) definen a la evaluación como una “actividad programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables y formular recomendaciones”. Por su parte, Jordi Sanz (2011) plantea que una tarea primordial en la evaluación de políticas públicas consiste en el establecimiento de criterios o parámetros que permitan definir lo “bueno” o “deseable” de una política y, así, elaborar un juicio de valor en función del cual diseñar las recomendaciones.

En materia de monitoreo de derechos humanos, lo “bueno” o “deseable” estaría dado por los compromisos asumidos por los Estados en cuanto a la garantía de los derechos contemplados en los pactos y protocolos internacionales. Pautassi (2018) sostiene que, en este marco, los estándares de derechos humanos actúan como normas interpretativas de las obligaciones positivas y negativas contenidas en cada derecho, tales como garantizar la universalidad, la igualdad y no discriminación, la progresividad y no regresividad, la utilización al máximo de los recursos disponibles, entre otros.

Desde el marco epistémico de la evaluación cualitativa, se reconoce la importancia de partir de un “marco teórico” (Picado Mesén, 2002) o “contexto conceptual” (Maxwell, 1996) que opere como una guía para orientar la aproximación al campo, pero sin definirla (Le Compte, 1995). En el presente trabajo, consideramos que a ese rol lo podrían cumplir los estándares de derechos humanos en el diseño de una evaluación cualitativa. Al respecto, Picado Mesén (2002) afirma:

“Desde luego que, en el momento de realizar una evaluación, se requiere de un marco teórico, no para probar si este se ajusta a las realidades evaluadas sino para orientar su planificación. Desde una perspectiva cualitativa, la teoría funciona como un elemento fundamental para la reflexión en y desde la práctica evaluada debido a que las realidades evaluadas están constituidas por hechos observables pero, además, por significados, símbolos e interpretaciones elaboradas por los sujetos que intervienen en las experiencias”. (Picado Mesén, 2002: 50)

De este modo, desde el esquema conceptual inicial provisto por los derechos y estándares reconocidos a nivel internacional, se podrían construir guías (de entrevista, de observación, de grupos focales) que operen como pautas orientadoras de caminos a ser profundizados y que promuevan la apertura, ampliación y flexibilidad en la conversación y en la incorporación de nuevos temas (Ramos de Souza, de Souza Minayo, Ferreira Deslandes y Costa da Veiga, 2008). Como se mencionó anteriormente, una de las características de la investigación cualitativa es precisamente su diseño flexible, susceptible de modificarse en interacción con el contexto (Maxwell, 1996).

Sumado a ello, el hecho de recuperar la perspectiva de les titulares de derechos como opción hermenéutica privilegiada implicaría indagar también acerca de lo que elles consideran como la situación ideal o el “alcance deseado” del fenómeno a ser evaluado. Esto permitiría tensionar el parámetro de deseabilidad de los documentos internacionales con aquellos definidos por les actores situades en contextos socio-históricos particulares.

Así, los diferentes significados construidos por les sujetes posibilitarían recuperar en los derechos humanos su dimensión de lo político, de lo polémico, de lo que cambia en función de los contextos y de los procesos sociales y en los que las propias personas asumen la centralidad, bien sea para ampliarlos, contradecirlos, modificarlos. En esa línea, Gándara Carballido (2019) expresa:

“Dado que los derechos humanos son un producto cultural, sometido a los procesos históricos, su configuración, la definición sobre qué aspectos de la vida hemos de considerar como derechos, debe permanecer necesariamente abierta y en constante cambio. No se trata por tanto de entidades puras e inmutables, sino sometidas a los procesos de búsqueda de dignidad propios de la experiencia humana”. (Gándara Carballido, 2019: 99)

Esto implicaría alejarse de la lógica de comprobación que concibe a los derechos humanos como realidades inmutables e inmodificables para resignificar su comprensión en términos de producción contextualizada. Se trataría, pues, de someter las normas a la prueba del contexto (Proner, en Gándara Carballido, 2019), en vinculación con las prácticas, búsquedas, necesidades y luchas que desarrollan las personas en sus diferentes escenarios de vida.

Hacia el final de este recorrido, resulta preciso reconocer el enorme trabajo y los sostenidos esfuerzos que han realizado los comités, grupos de trabajo y mecanismos de seguimiento de los pactos y protocolos internacionales, en aras de traducir los principios del derecho internacional de los derechos humanos en estándares e indicadores observables que dotan de operatividad el proceso de monitoreo de los Estados. En este marco, tanto Naciones Unidas como el Sistema Interamericano han asumido la tarea de incorporar estudios cualitativos para complementar las medidas estadísticas, aunque sus propuestas siguieron diferentes caminos metodológicos y argumentativos.

En el Sistema Internacional, se considera que la diferencia entre los indicadores cuantitativos y cualitativos radica exclusivamente en el modo de expresión de los datos: mediante cifras, números y porcentajes en el caso de los primeros, y de manera descriptiva y narrativa en el caso de los segundos. Al carácter restrictivo de esta distinción, se suma la recomendación de traducir la información generada por vía oral o textual a un formato cuantitativo que favorezca su codificación y tabulación. Desde el campo de la evaluación cualitativa, esto es cuestionado por Marta Picado Mesén (2002), quien argumenta:

“El hecho de extraer datos cualitativos por medio de presentaciones en forma de frases, para luego trasladarlas a expresiones numéricas y expresarlas como indicadores cuantitativos es muestra de los resabios neopositivistas en la evaluación. Esto no quiere decir que se esté en desacuerdo en medir variables cualitativas, ese tipo de evaluación es necesaria y pertinente desde un enfoque cuantitativo. Lo que sí no se comparte es que desde lo que se denomina evaluación cualitativa se incluya ese tipo de mediciones y de procesos evaluativos”. (Picado Mesén, 2002: 57)

Sumado a ello, Naciones Unidas desaconseja la utilización de los “indicadores cualitativos subjetivos o basados en juicios” y promueve la inclusión de opiniones, percepciones y valoraciones mediante indicadores cuantitativos articulados a partir de encuestas e instrumentos estandarizados. Estas encuestas de satisfacción o percepción han recibido críticas de larga data en materia de evaluaciones cualitativas, bajo el argumento de que limitan las significaciones y percepciones de las personas a opciones restrictivas de respuesta definidas a priori por les evaluadores (Gonçalves de Assis, Ferreira Deslandes, de Souza Minayo y dos Santos, 2008).

Por su parte, la Organización de los Estados Americanos ha realizado una interesante apuesta en favor de las señales de progreso cualitativas, mediante una formulación conceptual que reivindica la importancia de la participación ciudadana y la inclusión de la perspectiva de les titulares de derechos en los procesos de evaluación y monitoreo de los Estados. No obstante, a pesar de establecer que las señales de progreso cualitativas no parten de una categoría preestablecida ni de una escala de medición ya dada (estadística), en los hechos se evidencia que su incorporación en el Sistema Interamericano estuvo dada en forma de números, porcentajes, encuestas de satisfacción o en términos categóricos, lo cual dificultaría alcanzar el propósito de captar la definición de la situación que efectúan les actores sociales y el significado que le otorgan a los fenómenos evaluados desde sus propias experiencias y marcos de referencia. Por consiguiente, aunque reconocemos los aportes realizados por el Sistema Interamericano en la incorporación y definición de las señales de progreso cualitativas, consideramos preciso que se construyan de manera descriptiva, emergente e inductiva, mediante un proceso interactivo que recupere la perspectiva de les participantes y no como “indicadores” definidos a priori por investigadores y expertes. En suma, se trataría de replantear los actuales sistemas de monitoreo de modo que incluyan otro tipo de evaluaciones cualitativas que traspasen la lógica de los indicadores a la vez que la complementen.

Con esta propuesta, lejos de cuestionar o deslegitimar la importancia de los indicadores cuantitativos en los procesos de evaluación de políticas públicas, se buscaría aportar a su complementariedad con métodos cualitativos, bajo el supuesto de que esta combinación proporciona rigor, complejidad, amplitud, riqueza y profundidad (Denzin, 2012) para una comprensión más acabada de las problemáticas analizadas.

En síntesis, el presente trabajo procuró desarrollar una lectura crítica de las propuestas de inclusión de metodologías cualitativas en los sistemas de monitoreo en derechos humanos, a partir de una revisión de los aspectos definitorios de la investigación y evaluación cualitativas, así como de los presupuestos ontológicos, epistemológicos y axiológicos que las vinculan al paradigma interpretativo comprensivo. A su vez, se enfatizó en la importancia de recuperar la perspectiva de las personas situadas, a partir de abordajes inductivos y comprensivos que pongan en tensión los derechos reconocidos en los documentos internacionales con las realidades, percepciones y sentidos que emergen en los contextos socio-históricos concretos en que ellos se materializan.

Llegados a este punto, sería oportuno preguntarse acerca de cómo conciliar los procesos de construcción de datos cualitativos (intensivos, inductivos, situados) con los procesos de monitoreo de los organismos de derechos humanos que solicitan información diversa, continua y actualizada a un extenso número de Estados parte. Este desafío se complejiza al considerar los documentados déficits en producción de información cualitativa que ostentan gran parte de los países en sus diversos campos de políticas (Pautassi, 2016).

Aunque serán precisas futuras investigaciones, vale aquí una reflexión esperanzada: el reto de producir información cualitativa que recupere la perspectiva de las personas situadas —y no solo información estadística producida por expertes a partir de censos, encuestas y registros administrativos— bien podría constituirse en un nuevo aliciente para que los Estados diseñen estrategias y metodologías incluyentes de participación con el objeto de cumplir con su compromiso de promover la participación de los sectores afectados en todas las etapas de formulación, implementación y evaluación de políticas públicas (ACNUDH, 2012; CIDH, 2008; OEA, 2011). Incluso, los sistemas de monitoreo internacional e interamericano establecen una regla de participación que establece que los informes que presenten los Estados deben ser “elaborados en base a un diálogo participativo con los diversos actores de la sociedad civil” (Pautassi, 2013: 62), de manera que, si no cuentan con ese tipo de información, deberían arbitrar los mecanismos institucionales para producirla.

A partir de nuestro análisis, consideramos que la evaluación cualitativa en derechos humanos —diseñada desde el paradigma interpretativo-comprensivo— supondría una apuesta estratégica en esta dirección, en tanto permitiría reapropiarse de los textos normativos en una praxis política más amplia que sitúe a las personas en el centro de los procesos de monitoreo y resignifique su protagonismo como titulares de derechos.

Finalmente, destacamos la importancia de una opción ético política que ponga en el centro de la escena a los sentidos y significados construidos por las personas y grupos que encuentran vulnerados sus derechos, no solo como un acto de justicia epistémica para visibilizar narrativas marginalizadas del sistema social sino para recuperar en los derechos humanos su potencial político emancipador, mediante la emergencia de nuevos sentidos que permitan transformar la realidad.

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[1]Notas

Estos nueve tratados internacionales de Naciones Unidas son: el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial; la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer; la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convención sobre los Derechos del Niño; la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares; la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; y la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas (ACNUDH, 2012).

[2] Un planteo similar se identifica en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Al respecto, Sakiko Fukuda-Parr y Alicia Yamin (2013: 59) plantean que “La influencia de las metas mundiales depende en parte del poder de los números” (la traducción es nuestra); esto es, que una de las fortalezas de los ODM radica precisamente en la fijación de objetivos numéricos a través de indicadores. Sin embargo, las investigadoras reconocen que muchas preocupaciones urgentes en derechos humanos, así como principios vinculados a la participación, a la igualdad y a la no discriminación o a la voz democrática son difíciles de medir de forma cuantificable y requieren, por lo tanto, formulaciones cualitativas que complementen los objetivos “mensurables”.

[3] En este trabajo optamos por incorporar el lenguaje inclusivo o no sexista como acción política para incluir y visibilizar a las diversas identidades de género. Por tal motivo, procuramos recurrir a expresiones no nominativas o no designativas de género, al uso de perífrasis y relativos en reemplazo del uso de pronombres y al uso de la “e” en lugar de las vocales que habitualmente remiten a la colectivización masculina o a los binarismos de género. Particularmente, decidimos usar la “e” en lugar de la equis “x”, la arroba “@” o el asterisco “*”, debido a que los lectores de pantalla para personas con discapacidad visual encuentran dificultades para traducir tales signos en un formato sonoro. Así, el uso de la “e” nos permitió conjugar, simultáneamente, la perspectiva de género con un enfoque de discapacidad basado en los derechos humanos.

[4] El Mapeo de Alcances propuesto por Earl, Cardem y Smutylo (2002) es un método para enmarcar, organizar y recabar datos derivados de un proceso de autoevaluación de programas sociales con un enfoque participativo y basado en el aprendizaje. Procura evaluar los “alcances” en lugar del “impacto”, porque concibe al desarrollo como un proceso complejo, con una multiplicidad de actores intervinientes y de circunstancias socio-históricas diversas, que imposibilitarían pensar en términos de una relación lineal causa-efecto. Se propone construir “alcances deseados” desde la perspectiva de les actores, para identificar los cambios a los que el programa o proyecto pretende contribuir, así como “señales de progreso” que reflejan el cambio progresivo hacia el logro del alcance deseado.